În lumea complexă a fondurilor europene, beneficiarii, fie ei entități publice sau private, se confruntă adesea cu un control riguros din partea autorităților. Unul dintre cele mai temute documente este, fără îndoială, procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare. Acesta poate impune corecții financiare semnificative, punând în pericol nu doar sustenabilitatea proiectului, ci și bugetul beneficiarului.
O decizie recentă a Înaltei Curți de Casație și Justiție (ICCJ) aduce clarificări esențiale privind două aspecte de maxim interes: care este natura juridică a termenului de 90 de zile în care autoritatea trebuie să emită acest act și cum se aplică principiul proporționalității în stabilirea gravității unei abateri.
I.C.C.J, Secţia de contencios administrativ şi fiscal, decizia nr. 2053 din 26 mai 2020
Obiectul dosarului și solicitările în instanță
În speța analizată, reclamantul, un municipiu care a derulat un proiect cu finanțare europeană, a chemat în judecată Ministerul Dezvoltării Regionale. Obiectivul principal al acțiunii a fost anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, precum și a deciziei prin care i-a fost respinsă contestația administrativă. În esență, municipalitatea a solicitat instanței să invalideze actul prin care i se impunea o corecție financiară de 25% din valoarea unui contract de servicii din cadrul proiectului.
Starea de fapt relevantă
Reclamantul, o autoritate publică locală, a organizat o procedură de achiziție publică pentru atribuirea unui contract de servicii de promovare în cadrul unui proiect de dezvoltare turistică. Ulterior, echipa de control a ministerului a verificat această procedură și a emis un proces-verbal de constatare a neregulilor.
Neregula principală reținută a vizat modul de stabilire a criteriilor de atribuire, mai exact, factorul de evaluare tehnică. Autoritatea de control a considerat că documentația de atribuire nu a inclus o metodologie clară și obiectivă de punctare, folosind termeni generali precum „detaliate” sau „complete”. Acest fapt ar fi permis comisiei de evaluare să acționeze subiectiv, încălcând principiile transparenței și tratamentului egal. În consecință, s-a aplicat o corecție financiară de 25% din valoarea contractului.
Temeiurile legale invocate
Litigiul a gravitat în jurul interpretării și aplicării mai multor acte normative cheie:
- O.U.G. nr. 66/2011: Actul normativ fundamental privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene. Articolele relevante au fost cele care definesc neregula (art. 2), reglementează principiul proporționalității (art. 17) și stabilesc termenul de emitere a procesului-verbal (art. 21).
- O.U.G. nr. 34/2006 (în vigoare la data procedurii): Legea care guverna achizițiile publice, ale cărei principii (transparență, tratament egal) s-a considerat a fi fost încălcate.
- Codul de procedură civilă (art. 185): Invocat de reclamant pentru a susține sancțiunea decăderii în cazul nerespectării unui termen legal.
- Regulamente Europene: În special Regulamentul (CE) nr. 2988/95, care definește noțiunea de „abatere” la nivel european și protejează interesele financiare ale Uniunii.
Argumentele părților implicate
Dezbaterea juridică dintre reclamant și autoritatea de control a fost complexă, fiecare parte aducând argumente solide.
Argumentele reclamantului (recurentului)
- Excepția decăderii: Reclamantul a susținut că procesul-verbal de constatare a neregulilor a fost emis cu depășirea termenului legal de 90 de zile prevăzut de OUG nr. 66/2011. Astfel, autoritatea ar fi decăzută din dreptul de a mai stabili creanțe bugetare, iar actul ar fi nul, conform regulilor generale din Codul de procedură civilă.
- Lipsa prejudiciului: S-a argumentat că abaterea reținută nu a produs niciun prejudiciu financiar real, deoarece contractul a fost atribuit oricum ofertantului cu cel mai mic preț.
- Neretoactivitatea legii: Procedura de achiziție s-a desfășurat sub imperiul unei alte legi (OG nr. 79/2003), iar aplicarea sancțiunilor din OUG nr. 66/2011, intrată în vigoare ulterior, ar încălca principiul neretroactivității.
- Încălcarea principiului proporționalității: Reclamantul a subliniat că a acționat cu bună-credință, mai ales că procedura de achiziție fusese verificată anterior de alte autorități (ANAP, Ministerul Finanțelor) care nu au semnalat nicio problemă. În aceste condiții, o corecție de 25% este disproporționată.
Argumentele pârâtului (intimatului)
- Natura termenului: Ministerul a apărat legalitatea actului, susținând că termenul de 90 de zile este unul de recomandare, nu de decădere. Legea nu prevede în mod expres sancțiunea nulității pentru nerespectarea sa.
- Existența prejudiciului: S-a invocat jurisprudența europeană, conform căreia prejudiciul poate fi și potențial. Simpla încălcare a normelor de achiziții publice, care ar fi putut afecta rezultatul, este suficientă pentru a justifica o corecție financiară.
- Aplicabilitatea legii noi: Pârâtul a argumentat, bazându-se pe o hotărâre CJUE, că noile reguli de procedură (din OUG nr. 66/2011) se pot aplica efectelor viitoare (recuperarea creanței) ale unor situații trecute.
- Gravitatea abaterii: Faptul că alte autorități nu au sesizat neregula este irelevant. Lipsa unor criterii obiective de evaluare este o abatere gravă ce justifică procentul de 25%.
Istoricul speței
Acțiunea reclamantului a fost inițial judecată de Curtea de Apel Bacău, care a respins cererea ca nefondată, menținând atât procesul-verbal de constatare a neregulilor, cât și corecția financiară. Instanța de fond a mers pe argumentația ministerului. Nemulțumit de soluție, reclamantul a declarat recurs la Înalta Curte de Casație și Justiție.
Motivarea instanței actuale (Înalta Curte de Casație și Justiție)
Analiza Înaltei Curți este deosebit de importantă, deoarece tranșează definitiv punctele de divergență.
Cu privire la termenul de emitere a actului
ICCJ a stabilit clar că termenul de 90 de zile prevăzut de art. 21 alin. (23) din OUG nr. 66/2011 are natura unui termen de recomandare. Raționamentul este următorul:
- Atunci când legiuitorul a dorit ca un termen să fie de decădere, a prevăzut expres această sancțiune (ex: termenul de 30 de zile pentru depunerea contestației). În lipsa unei mențiuni exprese, sancțiunea nulității nu poate fi prezumată.
- Emiterea procesului-verbal este o obligație a autorității, nu un drept. Neîndeplinirea acestei obligații în termen nu poate duce la exonerarea de răspundere a beneficiarului, deoarece s-ar contrazice scopul legii, care este disciplinarea controlului, nu absolvirea celor vinovați.
Cu privire la existența prejudiciului și neretroactivitate
Instanța Supremă a confirmat că încălcarea principiilor achizițiilor publice finanțate din fonduri europene generează un prejudiciu potențial bugetului UE. Scopul finanțării este respectarea standardelor, iar o procedură viciată folosește fondurile contrar acestui scop. De asemenea, a confirmat, în linie cu jurisprudența CJUE, că aplicarea OUG nr. 66/2011 nu a fost retroactivă.
Cu privire la principiul proporționalității
Aici se găsește punctul de cotitură al deciziei. ICCJ a considerat că, deși neregula există, corecția de 25% a fost disproporționată. Instanța a reținut ca circumstanțe atenuante două elemente esențiale:
- Lipsa contestațiilor în timpul procedurii de achiziție, ceea ce denotă un impact redus al neregulii.
- Existența unui raport anterior de la Ministerul Finanțelor Publice care menționa că procedura s-a derulat cu respectarea legii.
Chiar dacă acest raport nu disculpă beneficiarul, el a fost de natură să îi creeze acestuia convingerea rezonabilă că a acționat legal, reducând astfel gravitatea subiectivă a faptei.
Soluția finală
În lumina acestor considerente, Înalta Curte de Casație și Justiție a admis în parte recursul. A casat sentința primei instanțe și, rejudecând cauza, a anulat în parte procesul-verbal de constatare a neregulilor, dispunând reducerea corecției financiare de la 25% la 10%.
Această decizie reprezintă o victorie parțială importantă pentru beneficiar și un precedent valoros, demonstrând că, deși autoritățile au pârghii puternice de control, acțiunile lor sunt cenzurabile de către instanțe, în special prin prisma principiului proporționalității.
